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市县同名之惑

几年前,有一位外地朋友在网上抱怨,他开车行驶在湘中,本想去邵阳市,最后在路牌的指引下到了距离市区40公里的邵阳县城(即塘渡口镇)。

若对湘省地理缺乏了解,不独容易在邵阳犯这样的错误。湘省有长沙市和长沙县,有岳阳市和岳阳县,有衡阳市和衡阳县。湘省人往往把县治设在星沙镇的长沙县叫做“小长沙”,以示和省会“大长沙”的区别。

这“大小之惑”,不但让一些外地人摸不着头脑,即使我这个邵阳生长、18岁离开邵阳北上的人,介绍自己的家乡时,也得颇费口舌。

按照中国传统的说法,一个人的籍贯是“省加县名”,如某人“籍隶湖南湘潭”,说的是湖南省湘潭县人,谁“籍隶湖南邵阳”,自然是说这人籍贯为湖南省邵阳县。中间的府一级行政区划省略。可是近一百来年,中国的县、市(地区)区划变化太多,许多人想三言两语说清楚自己老家在哪里,并不容易。以本人为例,是湖南省邵阳市新邵县人。“市”作为省、县之间的行政区划(位阶相当于明清时期的府),近二十多年才流行。新邵县在1952年才设立,析分邵阳县、新化县一部分合成,我家原属于邵阳县。因此,我父、祖年轻时填的籍贯是“邵阳县”。但按照精确的籍贯填法,我所有的档案文件里,填的都是“湖南新邵”。而与人交往,你说“新邵”,很多人不知道这个县,于是我就含含糊糊地说“我是湖南邵阳人”。——毕竟新邵县属于邵阳市么。

邵阳市和邵阳县同名,是这一百多年来中国政区变化、地名变易频繁的一个缩影。邵阳市所辖故地,曾有过邵陵郡、邵州郡和宝庆府的建制,而“邵阳”,在1913年以前的一千多年,一直是一个县的名字。市、县同名的远因是1913年民国的废府设道(后为行政公署)。——即废除省、县之间“府”的层级,数个县组成一个松散的专区,由省府派员巡治。

明清两代近六百年间,中国府、县的区划比较稳定,以邵阳县所属的宝庆府为例,一直辖邵阳、新化、新宁、城步泗县加武冈州,俗称“五邑”。宝庆府得名于南宋时理宗的年号,他在登基前曾领邵州防御使。

在明清两代,除部分府和首县同名外——如成都府两个首县为成都、华阳,长沙府两个首县为长沙县、善化县,南昌府两个首县为南昌、新建,多数府与府城所在的县(即附廓县)并不同名,如此很好区分。问一个籍贯,说县名即可,如刘坤一是新宁人,陈天华是新化人,魏源是邵阳人。而从文化上区分,一个几百年区域稳定的府,有着某种同质性,因此有的时候,会以“府”为单位予以强调,比如“湘军”军威盛时,其中重要的兵源来自宝庆五个州县,被称为“宝勇”,“宝古佬”也指这五个州县的人——带有过于憨直、刚烈的意思。

民国初年废除府一级行政区划,对原来的府名,一般采取两种处理措施:一是完全将府名废除掉,如归德府、平阳府、汝宁府、南康府、嘉应府、徽州府等等。许多有名的府都丢了名字,如广州府(设粤海道,城区属番禺、南海二县)、重庆府(设川东道,城区属巴县)、苏州府(江苏都督行署所在地,城区属吴县);二是将首县的名字废掉,用府名代替。如1913年废宝庆府,邵阳县改名为宝庆县;废开封府,将首县祥符县改为开封县;废绍兴府,将附廓两县山阴、会稽合并改成绍兴县;废杭州府,将原来两附廓县钱塘、仁和合并为杭县。

民国初年这次改制,乱得一塌糊涂,许多历史悠久的府城地名不见了,想想看,世上没有了广州、苏州、杭州、重庆,情何以堪。在20年代特别是国民党北伐成功后,中央政府做了一些矫正。其中一项举措就是将城区从县域划出来单独设立省辖的市,市、县进行分离。如1921年孙中山大元帅府之下的广东设广州市,他儿子孙科当市长。——这是“市”作为位阶高于县的行政区划之始,在此之前,“市”仅仅是商品交易的某个据点,和“城”一样,是属于某县管辖的,如津市(原属澧县,为津市镇)、邵东县城两市镇。1928年设苏州市,1927年设杭州市,1929年设重庆市。而“宝庆”之名在这一轮改革中完全丢掉了,1928年宝庆县改回邵阳县。原宝庆府城的商业繁华程度、居民人口数量以及地理位置显然不如广州、杭州、重庆、苏州,没有能够从邵阳县境析出城区单设“宝庆市”。——这个错误,埋下了后来市、县同名最重要的因。

民国时,多数从首县分出的市,与县治同城,市治城,县治乡的分工,彼此没有统辖关系。市多为省辖,管辖数县的行政专区“借驻”该市。而未能变成省辖市的首县,仍然和前清一样,“城市”在县中,并不为一级行政区,如民国时期的邵阳县,管辖邵阳市区,1937年,湖南省第六行政督察专员公署设邵阳。——“行政督察专员公署”为省府派出,并非一级政府,专员的权力远远比不上明清两代的知府。我在中学时,读《邵阳日报》上连载的“乱世黄金案”,佩服民国时的邵阳县县长徐君虎的胆气和正直。现在想来,徐君虎敢顶撞专员,将案子一查到底,固然与其胆气有关,但也有一个原因——当时的县从行政上来说,是直属省府的,“专员”只是替省府督察县政而已。

1949年以后,由于人口的繁衍,许多县被分割,产生了一些新的县级行政区。超级大县邵阳更是如此。邵阳市区升格为县级市,保留的邵阳县县治撤出市区,搬到塘渡口,新设的邵东县和新邵县分驻两市镇和酿溪镇。邵阳市成为“邵阳专员公署”的驻地。——“专员”在整个国家的权力架构中,相当于明清时代管辖数县的知府,但“专区”和民国时期的“督察区”一样,仍然是派出机构,非一级政府。邵阳市和邵阳县为平级机构,亦无大小之分。

1986年1月,经国务院批准,撤销邵阳地区建制,邵阳市成为全省最大的市,辖邵东、新邵、洞口、隆回、绥宁、城步、武冈、新宁、邵阳9县和东、西、桥头、郊区4区。1987年桥头区并入东区。1994年3月,武冈县变成县级市武冈市,武冈市由邵阳市代管。从此,地级的邵阳市管辖邵阳县和县级的武冈市。

80年代末90年代初,全国各省、自治区撤销地区变地级市风行,“市”成为最混乱的行政区划。既有与省平级的直辖市,如北京、上海、天津、重庆,又有计划单列的副省级市,如深圳、青岛、厦门等等,更有地级市如邵阳、衡阳、岳阳、常德等等;还有由地级市管辖的县级市,如武冈、浏阳、醴陵、昆山、常熟、仪征等等。其中一些地级市和县同名,更是乱中添乱。

而一些由地区变为地级市较晚的市,避开了市县同名。如甘肃的武威和张掖。原有武威县和张掖县,后两县变成了县级的武威市和张掖市,成为武威地区和张掖地区的驻地。地区撤销变为地级市后,沿用了县级市之名,“武威市”“张掖市”只是升格而已,原来县级市所辖区域变成了“凉州区”和“甘州区”。如此做也有缺憾,给人乱了辈分的感觉。因为在清代时,凉州府管武威县,甘州府管张掖县,现在倒过来了。但我总觉得,比市县同名要好一些。

这几年,湖南邵阳市的一些人大代表建议将邵阳市改成“宝庆市”,如此既保留了历史悠久的大府之名,也避免了市县同名之惑。我认为,全国有市县同名的省、自治区,亦可循这样的思路,恢复名府为地级市,如“宝庆”“衡州”“陈州”;或恢复名县(民国时首县占用了府名),如绍兴市之名保留,恢复会稽县。

如果更进一步,中央可考虑解决“市”分四个行政层级的混乱,只保留副省级和地级为“市”,将直辖市改成“直辖都”,如“北京都”“上海都”“天津都”“重庆都”,县级市一律变成县或市辖区。 

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